Trócsányi László igazságügyi miniszter hozzászólt az Európai Unió Tanácsa által a nemzetközi védelmet kérők kötelező kvóták szerinti elosztásáról elfogadott határozattal összefüggésben indítandó bírósági eljárásról szóló előterjesztés összevont vitájához az Országgyűlés 2015. november 16-i ülésnapján. A beszéd leirata.

Tisztelt Országgyűlés!

Kérem, engedjék meg, hogy a következő néhány percben kifejtsem a kormány álláspontját az Országgyűlés előtt fekvő törvényjavaslat kapcsán.

Szeretném mindjárt az elején leszögezni, hogy a kormány egyetért a törvényjavaslatban foglaltakkal. Úgy vélem, önmagáért beszél az a tény, hogy az Országgyűlés elé törvényjavaslat formájában került a kvótahatározattal szembeni jogi fellépés kérdése. Ez azt mutatja, hogy a magyar Országgyűlés határozott és egyértelmű véleményt kíván megfogalmazni az Európai Unió által a migrációs válság kezelésére választott megoldással kapcsolatban, és törvényi szinten, a lehető legnagyobb nyomatékkal kívánja kinyilvánítani, hogy a menedékkérők kötelező kvótákon alapuló elosztását nem tartja sem megfelelő, sem jogszerű megoldásnak. Amint a törvényjavaslat elfogadásra kerül, a kormánynak nemcsak kötelessége lesz a kvótahatározattal szembeni bíróság előtti fellépés, de egyúttal ezt úgy teheti meg, hogy maga mögött tudhatja az Országgyűlés egyértelmű támogatását.

A kormányzati feladatmegosztás alapján az Európai Bíróság előtti eljárásokban az igazságügyi miniszter képviseli a kormányt, ezért az én feladatom lesz, hogy az Országgyűlés döntését követően gondoskodjak a bírósági kereset kidolgozásáról, benyújtásáról, valamint a per folyamán a kormány és ezáltal Magyarország álláspontjának határozott és következetes képviseletéről. Bizonyos szempontból speciális helyzetben vagyok, ugyanis igazságügyi miniszteri pozíciómban szólok, de mint az alkotmányjog professzora és mint volt alkotmánybíró, a kérdést a maga komplexitásában, a szuverenitás, a jogállamiság, az alkotmányosság és az európai jog összefüggéseiben vizsgálom.

Tisztelt Képviselők!

A XIX. század óta általános tanként nevezhető, hogy egy államnak három jellemzője, három attribútuma van, azaz van területe, lakossága és főhatalma. Ez a tétel még akkor is igaz, ha egy ország az európai integrációban saját döntése alapján vesz részt. Az ország lakosságáról való döntés szuverenitásunk része, összefügg alkotmányos identitásunkkal, e jogkörünkről az Európai Unióba történő csatlakozásunkkor sem mondtunk le. Engedjék meg, hogy mint volt alkotmánybíró, a lisszaboni szerződéssel kapcsolatos párhuzamos indoklásomból idézzek. „Amikor a tagállamok a szuverenitásukból fakadó hatáskörök egy részét vagy annak gyakorlását átruházták a közösségi uniós szervekre, nem mondtak le államiságuk, szuverenitásuk és függetlenségük lényegéről, államrendjük alapjainak szabad meghatározásáról. A tagállamok megtartották alkotmányuk azon alapelvei feletti szabad rendelkezési jogukat, amelyek nélkülözhetetlenek az államiság, az alkotmányos identitás fenntartásához.”

Annak, hogy a területen kit fogad be és kit nem fogad be egy ország, még a nemzetközi és európai uniós normák betartásával is az adott ország hatáskörébe kell tartoznia. Arra még nem volt példa a történelemben, hogy egy adott országot arra köteleztek volna, hogy a lakosságáról ne maga döntsön és fogadjon be akarata ellenére ezer vagy több tízezer embert. Ezzel szemben az önkéntes befogadásra több példát is tudunk mondani, így említhetem, hogy az 1990-es években a délszláv háború kirobbanásakor Magyarország önként fogadott be számos olyan személyt, akiket védelemben kívánt részesíteni. Ekkor azonban tudtuk, hogy ideiglenes védelmet kell nyújtanunk, hiszen a háború lezárását követően ők haza fognak térni.

Ma azonban a helyzet gyökeresen más. Olyan személyek betelepítéséről beszélünk, akiknek az esetleges hazatérése rendkívül bizonytalan. Ők vélhetőleg Európában kívánják elképzelni a jövőjüket. Tehát amikor befogadásukról vagy betelepítésükről beszélünk, akkor annak jellege nem ideiglenes, hanem inkább állandónak tekinthető.

Az úgynevezett kvótahatározatot illetően megállapítható, hogy Európa lakosságának döntő része azzal nem ért egyet, és azt a gyakorlatban megvalósíthatatlannak is tartja. Mindezek alapján az ilyen oktrojált normának hiányzik a társadalmi legitimációja. Egy jogszabály társadalmi elfogadottsága végeredményben azon nyugszik, hogy maga a jog mennyire és milyen minőségben elfogadott az adott társadalomban. Mondhatjuk azt is, hogy a kötelező kvótarendszer és annak társadalmi elfogadottsága oly messze áll egymástól, mint Makó Jeruzsálemtől.

És mi a helyzet a határozat jogi legitimációjával? A perben képviselendő álláspont egyértelmű: az Európai Unió Tanácsa által 2015. szeptember 22-én elfogadott, 120 ezer menedékkérő tagállamok közötti, kötelező kvótákon alapuló elosztásáról döntő határozat álláspontunk szerint jogsértő. Ráadásul ez a jogsértés nem is csak egy elemből áll. A határozat és annak elfogadása több olyan jogsértést is megvalósít, amelyek egyenként is megalapozzák a határozat egészének vagy egy részének bírósági megsemmisítését.

A törvényjavaslat e jogsértések közül, mint ahogy Gulyás Gergely képviselő úr is említette, a nemzeti parlamentek jogainak és a szubszidiaritás elvének megsértésével áll összefüggésben. Amint az a törvényjavaslat indokolásából is kitűnik, a határozat elfogadására úgy került sor, hogy a nemzeti parlamentek számára az uniós jogalkotási eljárásban biztosított, a lisszaboni szerződéssel megteremtett véleményezési jog gyakorlására a határozat elfogadása során nem biztosítottak lehetőséget. E tekintetben a fő kérdés az, hogy az Európai Bizottság és a Tanács megfelelően járt-e el, amikor abból indultak ki, hogy a határozat olyan, nem uniós jogalkotási aktusnak minősül, amely esetében nem kell bevárni a nemzeti parlamentek véleményét.

A kormány álláspontja szerint nem ez a helyzet. A kvótahatározat attól függetlenül, hogy az Unió működéséről szóló szerződés melyik cikkén alapul, tartalmilag uniós jogalkotásnak minősül, amelyre vonatkozóan a nemzeti parlamentek véleményezési joga nem kerülhető meg. Az európai jogrendben, csakúgy, mint a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában, a normát a tartalom és nem a forma alapján kell megítélni.

Ugyancsak megvizsgálandó, komoly jogi kérdéseket vet föl a politikai és bizalmi kérdések mellett, hogy mind az Európai Bizottság, mind a határozatot a Bizottság javaslata nyomán elfogadó Tanács figyelmen kívül hagyta az állam- és kormányfőkből álló Európai Tanács egyértelmű döntését. Az Európai Tanács az Unió intézményrendszerében különleges, kiemelt szerepet játszik, megvitatja a legfontosabb politikai kérdéseket, meghatározza az Unió általános politikai irányait és prioritásait, valamint a bel- és igazságügyi együttműködés területén a jogalkotási és operatív programok tervezésére vonatkozó stratégiai iránymutatásokat.

A menedékkérők áthelyezése tekintetében 2015 júniusában az Európai Tanács egyértelművé tette az akkor a Bizottság által javasolt intézkedések kapcsán, hogy az áthelyezésre vonatkozó döntéshez a tagállamok konszenzusára van szükség. Ennek ellenére a Bel- és Igazságügyi Tanácsban úgy került elfogadásra a kvótahatározat, hogy ez a konszenzus nem volt meg; több tagállam, köztük Magyarország is ellene szavazott. Az Európai Tanács 2015. júniusi döntésének figyelmen kívül hagyása nemcsak a jogszerűség szempontjából aggályos, de egyúttal rossz precedenst is teremt, mert a legfontosabb közös tagállami döntések meghozatalának módját és szintjét kérdőjelezi meg. Különösen aggasztó, hogy nyilvánvaló, azért folyamodtak a Bel- és Igazságügyi Tanácshoz, hogy elkerüljék az egyhangú döntést.

Amint azt már jeleztem, a kvótahatározat tartamilag uniós jogalkotási aktus, függetlenül attól, hogy a Bizottság és a Tanács azt az Unió működéséről szóló szerződés egy új rendelkezése, a 78. cikk (3) bekezdése alapján fogadta el, ami elvileg nem jogalkotási aktusok elfogadására ad felhatalmazást a Tanácsnak. Szükségszerűen jogalkotási aktus, mert tartalmilag egy meglévő jogalkotást, a Dublin III. rendeletet módosítja. A nemzeti parlamentek jogainak megsértésén túlmenően mindebből az is következik, hogy a határozat nem megfelelő jogalapon került elfogadásra, hanem az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a jogi aktus megsemmisítéséhez vezet.

A megfelelő jogalap kérdése ugyanis alapvető jelentőségű abban a tekintetben, hogy az Uniónak van-e egyáltalán megfelelő felhatalmazása az adott intézkedés elfogadására. Felhatalmazás nélkül vagy nem megfelelő felhatalmazás alapján az Unió nem járhat el. Ez olyan alapvető garanciális szabály, amely a tagállamok szuverenitása szempontjából létfontosságú, hiszen ennek hiányában az Unió újabb és újabb területeken vehetné át a tagállami hatásköröket anélkül, hogy erre valamennyi tagállam egybehangzóan és egyértelműen felhatalmazást adott volna az Unió alapját képező nemzetközi szerződésekben.
A kvótahatározat esetében az a helyzet, hogy a Bizottság és a Tanács által választott jogalap nem volt megfelelő a határozat elfogadásához, ennek ellenére tudatosan ezt választották annak érdekében, hogy a határozat minél előbb elfogadásra kerüljön.

Egy további kérdés, hogy az Uniónak egyébként egy másik jogalap alapján van-e megfelelő hatásköre arra, hogy a menedékkérők kötelező kvóták szerinti áthelyezésére vonatkozó intézkedéseket fogadjon el. Az Országgyűlés több más nemzeti parlamenttel együtt a Bizottság újabb, állandó áthelyezési mechanizmusára vonatkozó javaslata kapcsán e tekintetben is kételyeit fejezte ki.

Ugyancsak megállapítható, hogy a Tanács a határozat elfogadása során két további alapvető eljárási jogsértést is elkövetett. Egyrészt az Európai Parlamenttel történt konzultáció nem volt megfelelő, mert a jogalkotási eljárás során elmaradt a Tanács által alaposan átdolgozott javaslat újbóli megküldése az Európai Parlament részére. Másrészt a Tanács megsértette az Unió működéséről szóló szerződés egy ugyancsak alapvető jogalkotási szabályát, amely értelmében a Bizottság javaslatától csak egyhangú döntéssel térhetett volna el.

Végül a kvótahatározat jogszerűsége vitatható kifejezetten Magyarország vonatkozásában is, mivel a Bizottság és a Tanács által választott jogalap kifejezetten a migrációs nyomás alatt álló tagállam vagy tagállamok érdekében elfogadott intézkedésre ad felhatalmazást. Márpedig vitatható, hogy Magyarország mint ilyen helyzetben levő tagállam érdekében elfogadott intézkedésnek lehet-e tekinteni egy olyan intézkedést, amely ránézve csak kötelezettséget határoz meg.

Emellett a kvótahatározat egyéb szempontból sincs tekintettel a 2015 szeptemberéig Magyarországra érkező migránsok kiemelkedő számára, ezért vitatható, hogy az arányosság elvének megfelel-e.

Bízunk abban, hogy ezen érvek mérlegelésével az Európai Bíróság arra a következtetésre jut, hogy a határozat Magyarországra nézve nem alkalmazandó.

Minden bizonnyal lesznek, akik a kvóta megtámadása miatt a szolidaritás hiányával vádolnak majd bennünket. Az ő figyelmükbe ajánlom a kvóta elfogadásának körülményeit. A szolidaritásból, egy alapvető értékből kiindulva, de kapkodva, a jogszabályok be nem tartásával, illetve megkerülésével sikerült meghozni egy, ne feledjük, a cél elérésére egyébként teljesen alkalmatlan szabályt. Ahogy velünk betartatják a jogszabályokat, úgy mi is elvárhatjuk, hogy az uniós szervek   mindenekelőtt a Bizottság   szintén tartsák azt be. Ez a kereset semmi másra nem irányul, mint arra, hogy az Unió tartsa be a rávonatkozó szabályokat.

Tisztelt Országgyűlés!

Az elmondottakból kiolvasható, hogy meglátásom szerint igen komoly jogi érveink vannak. Amennyiben az Országgyűlés felhívja a kormányt a kereset benyújtására a határozattal szemben, és a kormány megindítja az eljárást az Európai Unió Bírósága előtt, a bíróságnak, ha hű akar maradni önmagához, komolyan fontolóra kell vennie az érveinket és meg kell állapítani a kvótahatározat jogsértő voltát. A kormány minden eszközzel azon lesz, hogy ezt a jogellenes helyzetet a bírósági út igénybevételével megszüntesse, és ebben támogatni fogja a hasonló álláspontot megfogalmazó tagállamokat, ahogy maga is örömmel venné, ha más tagállamok beavatkozóként részt vennének az eljárásban Magyarország oldalán.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket.

(Igazságügyi Minisztérium)