A kvótaperben megbomlott az intézmények közötti egyensúly, a nemzeti parlamenteket kizárták.

Mint az európai közjog iránt elkötelezett jogászt és igazságügyi minisztert, aggodalommal tölt el az Európai Unió Bíróságának szerdán, az úgynevezett kvótaperben meghozott ítélete.

Az európai integrációt próbára teszik a mai kihívások, mindenekelőtt a migrációs válság. De azok az értékek, amelyeket ez a közösség, amelyet ma Európai Uniónak nevezünk, hordoz, megérdemlik, hogy ne állítsák félre őket, és ne legyen presztízskérdés immár nyilvánvalóan sikertelen megoldási kísérletekből.

Sajátos jelenség és az adott kor kiváló tükre az, amikor berobban a köztudatba egy-egy kifejezés. Ilyen a „kvótaper” is. Kifejezi az adott időszak küzdelmeit, és értékválasztást is rejt magában. Nemcsak egy, magyar és szlovák keresetek által az Európai Unió Bírósága előtt indított eljárást takar ez a név.

Szimbolikus jelentőséggel bír mindkét eleme. A „kvóta”, valljuk meg, emberekre vonatkoztatva nem éppen elegáns kifejezés – hiszen valami megszabott mennyiségről beszélünk. De ott van a „per” is, amely viszont arra utal, hogy valamiféle rendezett, jogi eljárás keretei között vitatkozhatunk az álláspontunkról.

Az Európai Unió, melynek lényege a négy alapszabadság, gazdaságilag és politikailag is rendkívül fontos Magyarország számára. Az európai összetartozás olyan területeken is jelentős és fejt ki pozitív hatást társadalmunkra, mint például az oktatás – gondoljunk csak a hallgatói csereprogramokra (például Erasmus).

2015 óta egyre erősödő migrációs hullám sújtja Európát. A migráció jelensége alapvetően nem új keletű – valójában időről időre voltak a világtörténelemben nagy népmozgások. Az okok szerteágazók lehetnek: a gyarmati múlttól az úgynevezett demokrácia­export adott esetben háborús vagy polgárháborús következményein át a klímaváltozásig (amelyhez a jelenlegi kutatások szerint a környezetszennyezéssel akár a világ másik felén is hozzájárulhatunk).

Annyit célszerű rögzítenünk, hogy a kelet-közép-európai államok felelőssége e faktorok kapcsán gyakorlatilag elenyésző. Nemcsak az új- és modern kori gyarmatosításban nem vettünk részt, de még ökológiai lábnyomunk is jóval szerényebb, mint a nyugat- és észak-európai államok elsöprő többségéé.

A migráció azonban minden európai államot érint, és mivel a szolidaritás Magyarország szerint is fontos értéke az európai együttműködésnek, a súlyos helyzet megoldásában valahogy részt kell vennünk – ebben nagyjából konszenzus van; a kérdések a „hogyan?” kapcsán vetődnek fel. Az Európai Bizottság által erőltetett kötelező (sőt: a jövőben akár állandó) kvótarendszerrel szemben ugyanis súlyos elvi aggályok fogalmazhatók meg. Meggyőződésem, hogy nem szabad olyan (a gyakorlat alapján még tüneti kezelésnek is aligha minősíthető) „megoldást” alkalmazni, amely ugyan a problémát nem oldja meg, viszont újakat generál helyette.

A legfőbb elvi szintű probléma, amelyet a kvótarendszer nagyvonalúan átlép, magához az állam létéhez kötődik. Államról – annak közjogi fogalma értelmében – akkor beszélhetünk, ha rendelkezik területtel, lakossággal és főhatalommal (szuverenitás). Természetesen ezen elemekben beállhatnak bizonyos változások: egy állam elveszítheti területe kisebb vagy nagyobb részét például egy háború következményeként, vagy lemondhat bizonyos jogosítványairól például egy őt is magában foglaló szupranacionális szervezet javára.

A lényegnek azonban változatlannak kell maradnia: lakosság, egy bizonyos terület és szuverenitás nélkül az állam nem létezne többé. Kell lennie egy olyan magnak, amely szent és sérthetetlen. Itt jön képbe az úgynevezett alkotmányos identitás fogalma, amely meghatározza, melyek is azok az attribútumok, amelyekhez alapvetően nem lehet hozzányúlni. Így például nem cserélhető le tetszőlegesen egy állam lakosságának kisebb vagy nagyobb része, joga van állást foglalni a multi­kulturalizmust illetően, vagy nem vehetők el egy államtól olyan hatáskörök, amelyekről nem mondott le. Pontosan ezen az alapon vitázunk a kötelező kvótarendszer jogi védhetősége kapcsán is.

2015 júniusában is ezért döntött úgy az Euró­pai Tanács, hogy – kompromisszumként, mivel a kérdésben nem lehetett egységes uniós álláspontot kialakítani – úgynevezett önkéntes kvótákat határoz meg. (Itt jegyezném meg, hogy a szolidaritás is csak önkéntesen tud manifesztálódni, mivel ha kötelezettségként jelenik meg, akkor elveszti a szolidaritási jellegét.)

Az Európai Tanács az unió – állam- és kormányfőkből álló – legfőbb döntéshozó szerve, amely jogosult arra, hogy kijelölje a politikai irányvonalat, amelyet aztán az Európai Unió Tanácsa – amely szakterületenként ülésezik – végrehajt majd. Ez a logika sérült akkor, amikor 2015 szeptemberében a belügyminiszterek tanácsán sor került azon bizonyos „kvótahatározat” elfogadására, amely a jú­niusi európai tanácsi elvet, tehát az önkéntességet félretéve már kötelező kvótákat írt elő.
Szlovákia és Magyarország ezt a határozatot támadta meg a bíróság előtt. Álláspontunk szerint számos ponton támadható mind az eljárás, mind maga a határozat. Noha az ítéletet tudomásul vesszük, nem tudunk egyetér­teni a bíróság ítéletével, és álláspontom szerint veszélyes precedenst teremthet. A jogbiztonság és a jogállamiság követelményének nem tehet eleget az, ha – az ideiglenes jellegre és a szolidaritásra hivatkozva – nagyvonalúan átsiklunk afelett, hogy a kvótahatározat jogalapja nem megfelelő vagy ha tisztán rögzített eljárási szabályokat figyelmen kívül hagyunk.

Aggályosnak tartjuk, hogy az Európai Tanács döntését felül lehetett írni. Aggályosnak tartjuk azt is, hogy a bíróság döntése értelmében az Európai Bizottság átléphetett az Európai Parlament fölött, amelynek így demokratikus ellenőrző jogköre csorbul, azaz megbomlott az egyensúly. Ráadásul – azáltal, hogy a kvótahatározatot nem jogalkotási aktusnak nyilvánították – a nemzeti parlamentek sem kaptak lehetőséget a véleménynyilvánításra, noha tartalma szerint a kvóta­határozat jogalkotási aktus lenne.

Számos egyéb érvet sorakoztattunk fel, köztük azt, hogy legalább Magyarország különleges helyzetére legyenek figyelemmel (ez volt az úgynevezett másodlagos kereset, amelyben csak hazánk vonatkozásában kértük a kvótahatározat érvénytelenítését). Jól kidolgozott, megalapozott, szakmailag – többek között külföldi szakértők által is – alátámasztott érvelésünket a bíróság félretette.

A főtanács­noki indítványt követve olyan értelmezést adott az uniós jognak, amely legalábbis megkérdőjelezhető, és véleményem szerint a jogirodalomban erős kritikát fog kivál­tani. Nemcsak amiatt, mert egy teljesen alkalmatlan és célszerűtlen eszközt védenek: nemcsak a kvóta­határozat bukott meg (hiszen eddig mindössze egy állam hajtotta azt végre, az áthelyezések háromnegyedére nem is került sor), időközben az is nyilvánvalóvá vált, hogy maga a kvóták rendszere sem működhet. Nemcsak azért problémás, mert az illegalitást védi a jogszerűséggel szemben, hanem azért is, mert sérti a tagállami szuverenitást, a tagállamok alkotmányos és nemzeti identitását.

Összességében elmondhatjuk, hogy az ítélet alapjául szolgáló eljárásban megbomlott az intézmények közötti egyensúly, az Európai Tanács, az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek nem kaptak szerepet vagy háttérbe szorultak. Az ítélet azonban még egy fontos megállapítást tartalmazott: 90. pontja értelmében 2017. szeptember 26-án lejár a határozat hatálya, utána nem végrehajtható.

A szerdai ítélettel egy szakasz lezárult. A kérdés, hogy érvénytelen-e a kvótahatározat, tisztázódott. Most jön a második szakasz. A bizottság – az ítéletet meg sem várva – megindította a kötelezettségszegési eljárást; tehát álláspontunkat újra kifejthetjük, és ennek során új érveket kell megfogalmaznunk.

Érdemes kiemelni, hogy nehéz csak a három megtámadott tagállamot (Magyarország mellett Csehországot és Lengyelországot) felelőssé tenni a kvótahatározat kudarcáért. További húsz tagállam adós a kötelezettsége teljesítésével, nem kis mértékben. Olyan mértékig sérül az eljárási jogok (például a védekezéshez való jog) mellett a tagállami egyenjogúság elve, amelyet már nem hagyhatunk figyelmen kívül. De a jövő zenéje, hogy ez az eljárás hogyan folytatódik. Mi mindenképpen jogi érvekkel folytatjuk az eljárást, amennyiben erre kényszerülünk.

Ugyanakkor az is világos, hogy Európának nem kvótákra, hanem előremutató újjáépítő és segítő programokra – mint amilyen például a Hungary Helps, persze európai dimenzióban –, emellett erős határvédelemre, a schengeni szabályok összes érintett tagállam általi betartására, hatékony visszatérési programra van szüksége.

Meggyőződésem, hogy ezekért az értékekért érdemes és harcolni kell, akkor is, ha ma – legalábbis az európai hangadók szerint – nem ez a politikailag korrekt.

A szerző igazságügyi miniszter

(Magyar Idők)