Léteznie kell egy alkotmányos minimumnak, amely a nemzeti identitásnak elválaszthatatlan része, amely mindig fölötte marad az Európai Unió jogrendjének, amíg Magyarország tagállamként rendelkezik szuverenitással – hangsúlyozta Völner Pál államtitkár Pázmány Péter Katolikus Egyetem Történeti alkotmányunk vívmányai és az Alaptörvény című konferenciáján 2016. április 29-én.

Tisztelt Hölgyeim és Uraim!

Az Igazságügyi Minisztérium nevében köszöntöm Önöket a Történeti alkotmányunk vívmányai és az Alaptörvény című konferencián. Egyúttal köszönöm a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának, hogy helyszínt biztosított szakmai rendezvényünknek.

„Alkotmányunk történelmi alkotmány, nem egyszerre készült, hanem a nemzet életéből fejlett ki, s a nemzet szükségeihez és a kor igényeihez képest mind a nemzet jogait, mind a királyi jogokat illetően, lényegében és formában, időnként változásokon ment keresztül.” Így összegezte Deák Ferenc az „Adalék a magyar közjoghoz” című művében a magyar alkotmányfejlődés sajátosságait.

Bár Magyarország 2011. április 25-én kihirdetett Alaptörvénye – hasonlóan az 1949. évi Alkotmányhoz – kartális alkotmány, szellemiségében tudatosan és vállaltan épít a szerves, történeti alkotmányfejlődés vívmányaira. Egyúttal azonban egy modern, XXI. századi alkotmány: olyan, amely tudatában van a globális kihívásoknak és azoknak az ezeréves magyar államiság tradícióival összhangban álló megoldásokat kíván adni.

Az Alaptörvény kihirdetésének 5. évfordulóján szükségszerűen értékeljük, értelmezzük az Alaptörvény sajátosságait, nóvumait, az általa a jogrendszerben előidézett változásokat. A mai konferencia résztvevői mind erre tesznek kísérletet. Bevezetésképpen arról szeretnék szólni, hogy Magyarország milyen válaszokat adhat az alapjogok védelmét, a nemzeti identitást és a szuverenitást érintő globális kihívásokra az Alaptörvény szellemiségével összhangban, és ezek a válaszok hogyan értelmezhetők a nemzetközi közegben, mintegy általános, alapelvi szintű megalapozásaként a szakjogi elemzéseknek.

Első kérdésként vizsgáljuk meg a történetileg kialakult nemzeti önazonosság alkotmányi szintű védelmének lehetőségeit globalizálódó világunkban. A történetileg kialakult, és a szerves alkotmányfejlődés integráns részét képező jogi vívmányok alkotmányban történő rögzítésének két módja lehetséges: történhet preambulumokban és az alkotmányok tételes rendelkezései között.

„Tiszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét.” – szól a Nemzeti Hitvallás deklarációja. Ez az organikus alkotmányfejlődésre épülő szemlélet, mint a történetileg kialakult nemzeti identitás megjelenítése egyáltalán nem tekinthető egyedinek az európai alkotmányok preambulumaiban.

Hasonló hivatkozással találkozhatunk például a visegrádi országok alkotmányaiban. Az alkotmányozás elvi alapjainak felidézése körében, a múlt és jövő közötti kapocs megteremtése érdekében hivatkozik a történeti hagyományokra például a lengyel alkotmány: „érezve a kötelezettséget, hogy ezer éves örökségünk mindezen értékeit a jövő generációkra hagyományozzuk”. A cseh alkotmány bevezetője az alkotmányos berendezkedés történeti alapjaként a Cseh Korona Országai ősi államiságát és a csehszlovák államiság valamennyi jó hagyományához való ragaszkodást hangsúlyozza. Hasonlóképpen az alkotmány szellemiségének hátterét tárja fel a szlovák alkotmány preambuluma, amikor az elődök politikai és kulturális hagyatékára, a nemzeti létért és az önálló államiságért folytatott harcok tapasztalataira, Cirill és Metód szellemi hagyatékának és a Nagymorva Birodalom történelmi örökségére utal.

A történeti hagyományokra hivatkozik tételes rendelkezései között az ír alkotmány a nemzeti szuverenitást megalapozó rendelkezésében. Hasonló kontextusban hivatkozik a román alkotmány 1. cikke a demokratikus hagyományok szellemiségére. A tartományi tagozódású államokban a tartományok történetileg kialakult jogainak védelme, illetve történeti hagyományaik, sajátosságaik figyelembe vételének kötelezettsége jelenik meg, így a német, spanyol és a francia alkotmányban.

Nyilvánvaló ezen történeti, nemzeti identitásból adódó tényezők szerepe az alkotmányok legitimációjában, de joggal merül fel a kérdés, hogy hogyan juthatnak szerephez a legújabbkori alkotmányos kihívások kezelésében.

Több európai alkotmánybíróság gyakorlata erősíti meg, hogy a történetileg kialakult és alkotmányos preambulumokban rögzített alkotmányos vívmányok az alkotmány értelmezési keretét adják, függetlenül attól, hogy ezt az alkotmány normatív rendelkezése nem erősíti meg. Erre a következtetésre jutott például a litván alkotmánybíróság is a balti államok önálló államisága szempontjából különösen fontos integritás elvének értelmezése kapcsán.

A magyar Alaptörvény abból a szempontból tartalmaz nóvumot, hogy ezt az értelmezési elvet, gyakorlatot tételesen rögzíti az R) cikk, amely szerint az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatát áttekintve számos kérdésben jelentett a történeti folytonosság értelmezési hivatkozási alapot: így a devizahiteles ügyekben a jóerkölcsbe ütköző jogügyletek semmisségét a magyar történeti alkotmány szerves részeként tételezte a testület hivatkozva az első versenytörvény (1923. évi V. törvénycikk 1. §) és Magyarország Magánjogi Törvényjavaslata (Mtj.) rendelkezéseire. [34/2014. (XI. 14.) AB határozat]

Több döntésében vezetett le az Alkotmánybíróság az igazságszolgáltatással összefüggő követelményeket a történeti alkotmányból, hangsúlyozva azok garanciális jellegét: az igazságszolgáltatás és a közigazgatás szétválasztása és a bírói függetlenség intézménye kapcsán a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. törvénycikk jelentett történeti kiindulópontot és egyben értelmezési keretet [2/2016. (II. 8.) AB határozat].

Az önkormányzati autonómia követelménye kapcsán azt hangsúlyozta, hogy Magyarország alkotmányossága hagyományosan az erős önkormányzatiságon nyugszik, még ha ennek terjedelme a szokásjogot összefoglaló Hármaskönyvtől a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikkig részleteiben többször változott is. Ebből a történeti összehasonlításból pedig az önkormányzatok rendeletalkotási jogkörének terjedelmére vonatkozóan vont le következtetéseket az Alkotmánybíróság.

Azokban az államokban, ahol a történetiség, a történeti vívmányok eleve az alkotmány tételes rendelkezéseinek szintjén jelennek meg, önmagukban alkalmasak jogok megalapozására: a portugál alkotmány szerint „Az Azori-szigetekre és Madeirára különleges politikai és közigazgatási megállapodások vonatkoznak, amelyek figyelembe veszik a szigetek földrajzi, gazdasági, szociális, kulturális sajátosságait, és az itt élő népek történelmét.” A spanyol alkotmány pedig az egymással határos, közös történelmi, kulturális és gazdasági jelleget viselő tartományok, a szigeteken lévő területek és a regionális történeti egységet alkotó tartományok saját önkormányzathoz való jogát tartalmazza. Egyúttal kifejezetten védelemben részesíti a tartományok történelmi jogait.

Megállapítható tehát, hogy a szerves alkotmányfejlődés történeti háttere, mint a nemzeti identitás alkotmányos megjelenése, az alkotmányozás legitimációjának alapjaként, illetve az államiság legfontosabb, szuverenitást és területi tagozódást érintő kérdéseinek megalapozásaként jelenik meg az európai alkotmányokban.

A történetileg kialakult alkotmányos hagyományok, a nemzeti identitás szerepét mind az Európai Unió joga, mind az Emberi Jogok Európai Egyezményét értelmező és alkalmazó strasbourgi bíróság elismeri.

Az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlatában fontos kiindulópontot jelent annak vizsgálata, hogy egy adott kérdésben fennállnak-e közös alkotmányjogi standardok, megállapítható-e európai konszenzus egy adott kérdésben.

Bár az Emberi Jogok Európai Egyezménye nem tartalmaz olyan kifejezett rendelkezést, amely a tagállamok identitását őrizné, a fogalom nem idegen sem az Európai Egyezménytől sem a strasbourgi bíróság ítélkezési gyakorlatától: a nemzeti mérlegelési jog elismerése az elvek gyakorlati alkalmazása során lehetővé teszi az államok számára, hogy történelmükből, berendezkedésükből eredő jellemzőikre figyelemmel lehessenek. Ebben az értelemben tehát az Egyezmény rendszerében is megjelenik a tagállami alkotmányos identitás gondolata.

Az európai uniós jog viszonylatában sokszor elhangzó érv, hogy a történeti alkotmány vívmányainak hivatkozása kizárt, hiszen az Európai Unió Bírósága kinyilvánította, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak saját alkotmányos berendezkedésükre annak érdekében, hogy az uniós jogot szelektíven vagy diszkriminatívan alkalmazzák. Véleményem szerint azonban nem hagyható figyelmen kívül például az Európai Unióról szóló Szerződés 48. cikk (4) bekezdése, amely az alapító szerződések módosításának hatályba lépését ahhoz köti, hogy azt alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi tagállam megerősítette. Azaz, a szuverenitás korlátozására vonatkozó alkotmányi előírásoknak való megfelelés az Alapszerződések szerint is a szuverenitás-korlátozás előfeltétele. Ebből a contrario az is következik, hogy a szuverenitás terjedelmére, annak korlátozására vonatkozó alkotmányos előírásokat a szerződések sem írhatják felül. 

Hasonló következtetés vonható le a lisszaboni szerződés 4. cikk (2) bekezdéséből, amely szerint a tagállamok alkotmányos identitása védelmet élvez, mivel az „elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének.” Ezek a rendelkezések kijelölik azt a határt, melyet az Európai Unió nem léphet át az uniós jog alkalmazása során.

Ez utóbbi megállapítás pedig átvezet a második globalizációs kihíváshoz, a szuverenitás védelmének kérdéséhez.

Az említett uniós jogi rendelkezésekből egyértelműen következik ugyanis, hogy léteznie kell egy alkotmányos minimumnak, amely a nemzeti identitásnak olyan integráns, elválaszthatatlan része, amely mindig fölötte marad az Európai Unió jogrendjének, amíg Magyarország tagállamként rendelkezik szuverenitással. Ez az „alkotmányos mag” olyan alapelveket foglal magában, amelyek az államiság és alkotmányos identitás megőrzésének alapját képezik, ide értve a szuverenitás, a függetlenség és a nemzeti politikai rendszerek alapjait.

A magyar alkotmányosság szintjén ezt az identitás-magot, vagy alkotmányos magot az Alaptörvény R) cikke határozza meg, amely az Alaptörvényt Magyarország jogrendszerének alapjaként tételezi. Hangsúlyozom, hogy ez egyúttal az a cikk, amely a történeti alkotmányfejlődés vívmányait referenciapontként rögzíti az Alaptörvény értelmezésénél. Ezen a ponton tehát a nemzeti identitás és a szuverenitás védelme szorosan összekapcsolódik.

Az Alaptörvény E) cikke egyértelműen rögzíti, hogy Magyarország szuverenitása birtokában megkötött csatlakozási szerződés alapján egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit az uniós mechanizmusok révén gyakorolja. Azaz, az Alaptörvény egyes rendelkezései vonatkozásában „maga fölé engedte” az Európai Unió jogrendjét, de a magyar közjogi berendezkedés és jogrendszer egészéről ez nem mondható el.

Azokban a problémakörökben ugyanis, amelyek túllépnek Magyarországnak az Európai Unió tagállamaként a közösségre átruházott jogain és kötelezettségein, és az államnak, mint a nemzetközi jog alanyának az önmeghatározását, vagy az alkotmányos mag részét képező alapelvek legalapvetőbb tartalmát érintik, szuverenitástranszfer nem lehetséges, az a globalizációs folyamatok ellenére a nemzetállami lét, a nemzeti alkotmányosság integrációálló alkotmánymagja marad.

Mindebből pedig az is levezethető, hogy a szuverenitás-fogalom történeti jogfejlődésben kialakult értelmével semmiképpen sem férhet össze olyan értelmezés, mely a szuverenitás személyi hatályának meghatározását, illetve megváltoztatását önkényes, külső, Magyarország akaratától független, vagy azzal ellentétes döntéstől tenné függővé.

Ezt az érvet képviseli Magyarország Kormánya az uniós betelepítési kvótákkal kapcsolatos ügyben is. Elismerve a menekültválság, mint közösségi szintű kihívás mielőbbi átfogó megoldásának szükségességét, meggyőződésünk, hogy ha az Európai Unió ebben a kérdésben a tagállam bevonása nélkül, önállóan kívánna döntést hozni, az „lopakodó hatáskör-elvonásnak” lenne tekinthető. Ez pedig nemcsak a tagállamok alkotmányos rendjével lenne ellentétes, de az Európai Unió jogával is. Szilárd meggyőződésünk, hogy a szóban forgó kérdés az „alkotmányos mag” részét képezi, ezért a tagállamok alkotmányos rendjének védelme szempontjából kiemelt fontosságú, hogy arról a tagállamok egyértelmű hozzájárulása nélkül, illetve kifejezett tiltakozása ellenére ne születhessen döntés.

A szuverenitás személyi hatályával kapcsolatos kérdések pedig átvezetnek a harmadik kihíváshoz, amelyet globalizálódó világunkban egy nemzeti alkotmánynak kezelnie kell: ez az alapjogok védelmi szintjének meghatározása.

Ha az Emberi Jogok Európai Egyezményére vagy az Alapjogi Chartára gondolunk, könnyen juthatunk olyan következtetésre, amely szerint az alapjogok védelmének nemzeti alkotmányokból következő mechanizmusai alárendelt szerephez jutnak a globális, vagy legalábbis közös európai térben. Ezt az érzetet erősítheti, ha figyelembe vesszük az Európai Unió Bíróságának az Alapjogi Charta értelmezése kapcsán képviselt álláspontját. Eszerint ugyanis, ha az uniós jog körébe tartozó és az Alapjogi Chartában felhívott alapjogot érintő ügyben a Charta és az Egyezmény által biztosított védelmi szint azonos, akkor a strasbourgi bíróság értelmezése Luxembourg számára is irányadó. Tovább erősítheti az alapjogvédelem uniformizálódásának érzetét, ha a nemzeti alkotmánybíróság a strasbourgi döntésből – a nemzetközi egyezmény sérelmén keresztül – a belső jog sérelmét automatikusan megállapítja.

Két körülmény azonban nem hagyható figyelmen kívül. Egyrészt, az alapjogoknak számos olyan vetülete van, amelyekre sem a Charta, sem az Egyezmény jogvédelmi rendszere nem terjed ki. Gondoljunk például a joghoz való hozzáférés kérdésére: a nemzetközi egyezmények nem igazítanak el bennünket abban, hogy kell-e jogi segítségnyújtást biztosítani jogi személyek pereskedéséhez, mint ahogy abban sem, hogy az állam konkrétan milyen támogatási formákban biztosítsa a jogérvényesítés elősegítését. Ezeket az általános elveket szem előtt tartva minden államnak a saját alkotmányos értékrendjével összhangban kell megállapítania. Másrészt, ahogy azt korábban hangsúlyoztam, a nemzetállami lét fogalmilag magában hordoz olyan kérdéseket, amelyek a szuverenitás integráns részét képezik, így azokon a jogvédelmi mechanizmusok, a védelmi szint megállapítása nem szakadhat el az állam alapértékeitől.

Ezen a ponton pedig összekapcsolódik a történelmileg meghatározott nemzeti identitás, a szuverenitás és az alapjogvédelem kérdésköre a globális kihívások és a nemzeti alkotmányosság határán.

Meggyőződésem, hogy a magyar Alaptörvény alkalmas arra, hogy a jövő globális kihívásaira a múlt értékeivel és a jelenkor nemzetközi jogi környezetével, kötöttségeivel összhangban álló válaszokat kínáljon. Hogy hogyan valósul meg ez az egyensúlyteremtés a jogrendszer legkülönbözőbb területein, hogyan értelmezzük és értékeljük az Alaptörvény rendelkezéseit a véleménynyilvánítás szabadsága, a gyülekezési jog vagy éppen a parlamenti jog területén, ennek kifejtésére vállalkoznak a mai program előadói.

Az érdekes és értékes szakmai munkához sok sikert kívánok.

Köszönöm a figyelmet!

(Igazságügyi Minisztérium)